Источник: Форбс
Уже не раз важные для российских налогоплательщиков нормы неожиданно попадали в тексты законопроектов при их рассмотрении Думой во втором чтении. Управляющий партнер «Пепеляев Групп» Сергей Пепеляев считает, что подобная практика возможна из-за неуважения к понятию «концепция законопроекта» и показательным здесь является недавнее решение Конституционного суда по делу о повышении судебных пошлин.
Качество российского налогового законодательства давно вызывает вопросы — и по поводу «расползания» налогов по непрофильному законодательству, и по формированию параллельной системы всякого рода обязательных платежей, и по некоторым другими сюжетам.
Во многом подобные проблемы возникают из-за возникшей примерно десятилетие назад практики вброса существенных налоговых поправок при рассмотрении законопроектов во втором чтении. Например, в 2014 году Госдума рассматривала законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами». Ко второму чтению — 11 декабря 2014-го — в тексте появились нормы об установлении с 2015 года экологического сбора. В том же году Госдума приняла федеральный закон о торговом сборе — нормы об этом платеже появились в тексте ко второму чтению, хотя первоначальный законопроект был посвящен администрированию НДС, налога на доходы физических лиц и налога на прибыль.
Внезапное внесение поправок рассчитано на эффект неожиданности — оппоненты не успеют собраться и вскочить даже в последний вагон хорошо управляемого поезда. Между тем статья 75.1 Конституции, утвержденная среди конституционных поправок 2020 года, установила, что в России создаются условия для взаимного доверия государства и общества. На этом положении основан один из элементов публичного порядка — принцип добросовестности.
Расширенное чтение
Техничный вброс во втором чтении поправок, радикально меняющих законопроект, нельзя признать добросовестной практикой. Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко в свое время называла резкое изменение концепции законопроекта во втором чтении явным нарушением и даже «мошенничеством».
Но с подобной позицией не согласился Конституционный суд, рассмотревший недавно дело о молниеносном повышении судебных пошлин в 2024 году. Ключевой темой стал вопрос о содержании концепции законопроекта и правовой возможности ее изменения во втором чтении, поскольку поправки о пошлинах появились именно на этой стадии законотворческого процесса.
Позиция КС предельно проста: чтобы судить о содержании концепции, достаточно прочитать название законопроекта — «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты…» Вся концепция в том и состояла, чтобы урегулировать широкий круг разнонаправленных фискальных вопросов. Вплоть до финального голосования такой законопроект можно шпиговать чем угодно, лишь бы он относился к общей сфере налогов и сборов. Если вы пришли на «Онегина», а вам спели арии из «Сусанина», не возмущайтесь: и то и другое — опера.
Такой подход кажется явным упрощением, далеким от правовой и житейской действительности. Ежегодно изменения в Налоговый кодекс вносятся несколькими десятками законов. За все годы существования Кодекса насчитывается несколько сотен изменяющих и дополняющих его законов с типовыми названиями. Если следовать логике Конституционного суда, то у сотен налоговых законов концепция одна и та же — внесение разнонаправленных изменений отраслевой тематики. Но это попросту означает, что самой концепции нет. В действительности названия этих законов указывают только на отраслевую направленность изменений — на акты, в которые вносятся поправки. Никакой содержательный аспект в названиях поправочных законов не отражен.
Гарантия для законодателя
При этом Конституционный суд совершенно верно указывает, что установление налогов и сборов без учета их экономической обоснованности и соразмерности противоречит целям социального государства. Очевидно, что добросовестный и ответственный законодатель при рассмотрении законопроекта должен перед голосованием установить соответствие новелл этим требованиям. А обязанность представить подтверждения лежит на субъекте законодательной инициативы. Как эта обязанность должна исполняться, определено статьей 105 Регламента Госдумы: при внесении законопроекта должна быть представлена пояснительная записка к нему, в которой указывается предмет законодательного регулирования. Именно этот документ и является источником сведений о концепции законопроекта. Эта статья Регламента имеет значение нормы-гарантии, развивающей положения Конституции и обеспечивающей их исполнение. К ней нельзя относиться как к сугубо техническому процедурному требованию.
Источник: https://www.audit-it.ru/